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行政诉讼中房屋使用权人是否具备原告资格
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发布时间: 2015-07-04
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一、引言
原告李某因对某市规划局的建设工程规划许可证不服，认为其规划许可的建筑物在建成后对其所居住的房屋的采光、通风会产生不利影响，侵犯了其相应的合法权利，即向有管辖权的法院提起行政诉讼，要求撤销该规划许可。
审理中查明，原告户籍所在地在外地，本人已退休，其居住在该房屋内是为了照顾年老体弱的老母亲，房屋所有权人为其母亲。被告规划建造的建筑高达70多米，离其居住房屋间距为80多米。被告在庭审中对原告是否合法主体资格提出异议。合议庭对原告主体资格进行评议时产生了争执。第一种意见认为，原告的主体资格成立，理由为：原告是该房屋的实际合法居住使用人，其具有使用权，房屋的使用权人对可能产生房屋使用价值不利影响的具体行政行为，构成法律上的利害关系；同时根据行政诉讼的特点，一个行政行为只受一次司法审查，依照诉讼中的司法资源利用的利益衡量原则，即使驳回起诉，其仍将以其母亲的名义提起行政诉讼，无疑是对司法资源的一种浪费；行政诉讼中法律上的利害关系人的范畴比民事诉讼更为宽泛，其不需要证明侵权事实的存在，仅需证明可能产生的影响即可；法律上所有的权利义务最终归结为人的权利，原告虽非房屋所有权人，但其合法的使用权仍为法律意义上的相邻权范畴，依照一般法学理论，不动产的所有人或者使用人因不动产行政所有权或者使用权而发生的权利义务关系，称为相邻关系。第二种意见认为，原告的主体资格不成立，理由为：最高法院司法解释明确了行政诉讼中利害关系人作为原告的四种情形，对照条文理解，本案原告是房屋使用权人而非所有权人，其不符合具体行政行为涉及其相邻权的情形，法律对此并无弹性条款的规定，因此，应由该房屋的所有权人即其母亲来行诉权。
二、法律分析
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称司法解释）第十二条规定了利害关系人可以作为原告提起行政诉讼，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。第十三条同时对该上述利害关系人作了法律上的界定，分为四种情形：“（一）被诉的具体行政行涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”针对本案的情形，后三种均不存在，故也无法适用，但第一种情形中的相邻权是否构成，是成立原告诉讼主体资格的基础要件。我们必须从相邻权的法律原义开始研究。
1、不动产与相邻关系
不动产是与动产相互补充的一个二元论概念，将财产分为动产和不动产是基于法律上的权利保护的需要，两者之间的受保护程度有一些差别。基于本文所要讨论的问题，两者之间如何界定不属本文讨论主旨，但依照一般法学理论所形成的共识，房屋明确属于不动产。
依通说,相邻关系,是指两个以上相毗邻的不动产所有人或使用人在行使各自不动产所有权或使用权时,因相互间依法应当给予必要的便利或应当接受必要的限制而发生的权利义务关系。其中一方有权请求相邻地方提供便利或接受限制,而相邻他方亦应接受请求向对方提供便利或接受限制。前者为相邻人所享有的权利,即相邻权,后者为相邻人所负担的义务,即相邻义务。相邻权与相邻义务对映而存在。由于着眼点不同,学说对此称谓不一:着眼于民法之权利本位这一法律观念,且仅从权利得扩张一方观察,即谓之“相邻权”;着眼于不动产相毗邻各方利益平衡之调和,则称之“相邻关系”。应当说,后一种称谓更加周全、精确,殊值赞同，但两者的称谓差别不足以形成较大的分歧,本文中为便于理解和与司法解释的规定相一致，仍称为相邻权。
2、请求权与相邻权
在民事权利的谱系中,依不同的标准可对民事权利作不同划分。其中,依权利的作用,可将民事权利分为支配权、请求权、形成权和抗辩权。在这一系列中,请求权被认为“在权利体系中居于枢纽地位”[1] 。
依照通说，请求权是指请求他人为一定行为(作为或不作为)的权利。请求权的权利人自己不能直接取得作为该权利内容的利益,必须通过他人的特定行为间接取得。请求权包括债权请求权、物权请求权、知识产权请求权、人身权请求权等。各种请求权都是以一定的基础权利为前提的[2] 。请求权,通常可以分为绝对请求权与相对请求权,前者系对于一般人之请求权,其内容乃在要求不为一定行为,故称为消极请求权。举凡由物权或其他支配权所生之请求权皆属之。后者系对于特定人请求权,其内容不仅在请求为一定行为,并得请求不为一定行为,故有积极请求权与消极请求权之两种。
理论上，请求权依产生方式可分为原权型请求权和救济型请求权。原权型请求权,指作为原生权利的请求权,包括契约债权和基于亲属权产生的请求权,如配偶和亲属之间的抚养与赡养请求权。救济权型请求权,指当权利受到他人不法侵害或有侵害的可能时,所发生的救济性的请求权。即救济权。救济权型请求权依其原权为标准分为:物权上请求权、人身权上请求权、知识产权上请求、契约债权请求权和侵权行为之债请求权[3] 。所有权之物请求权的具体内容视所有权被妨碍的样态而定,主要包括:停止侵害请求权、预防危害请求权、除去防害请求权、返还原物请求权、回复原状请求权。
从前面所定义的相邻权概念，可见,相邻权性质上属于相毗邻不动产权上之救济权型请求权。是“必要限度内”相毗邻不动产所有权上之停止侵害请求权、预防危害请求权、除去妨害请求权、回复原状请求权的合称。而对于建筑物相邻关系:相邻各方修建房屋或其他建筑物,应与邻人的房屋保持适当距离,不得妨碍邻人的通风和采光。否则,邻人不得请求采取避免阻风、遮光措施,以排除妨碍。
相邻权作为相毗邻不动产所有权上之救济权,仅在不动产所有权或使用权的正常行使受到来自相毗邻的不动产限制或妨碍时,方启动以回复对不动产的正常支配。因此,相邻权本身不存在被侵害的问题。在相邻关系纠纷中,被侵害的并不是相邻权,而是相邻权所要救济的原权——不动产所有权或使用权。
三、结论
无可非议的是，请求权是一切诉权的基础前提，不论其是民事诉讼还是行政诉讼。而在行政诉讼中，就本案涉及的规划行政许可这一具体行政行为，其许可的建筑物与原告居住的房屋显然形成了法律上的相邻关系，基于上文的分析，原告作为房屋的使用权人其依法具有法律上的相邻权，因此具有请求权，当然，他具有的请求权可以是民事方面的诉权，也可以是行政方面的诉权，这是由其自行选择的权利，从行政诉讼角度说，其对规划许可的诉讼，经法院合法性审查后，如存在行政行为违法，则将导致该行政许可被撤销或确认违法，从根本上解决了相邻权的保护问题；其提起民事诉讼，将会存在举证方面的困难，诉讼难度将大为增加。当然，即使其行政诉讼不能胜诉，也有权对其产生的不利影响要求进行补偿，但合法的行政行为所导致的不得后果只能是相邻后建建筑所有人的补偿而不是赔偿。
综上，原告作为房屋使用权人，有权以具体行政行为涉及其相邻权为由，提起行政诉讼，其原告主体资格依法成立。笔者同意第一种意见。第二种意见存在的问题是将相邻权与所有权相等同，混为一谈，从而曲解了司法解释的立法本意，人为缩小了法律的适用范围。
原告李某因对某市规划局的建设工程规划许可证不服，认为其规划许可的建筑物在建成后对其所居住的房屋的采光、通风会产生不利影响，侵犯了其相应的合法权利，即向有管辖权的法院提起行政诉讼，要求撤销该规划许可。
审理中查明，原告户籍所在地在外地，本人已退休，其居住在该房屋内是为了照顾年老体弱的老母亲，房屋所有权人为其母亲。被告规划建造的建筑高达70多米，离其居住房屋间距为80多米。被告在庭审中对原告是否合法主体资格提出异议。合议庭对原告主体资格进行评议时产生了争执。第一种意见认为，原告的主体资格成立，理由为：原告是该房屋的实际合法居住使用人，其具有使用权，房屋的使用权人对可能产生房屋使用价值不利影响的具体行政行为，构成法律上的利害关系；同时根据行政诉讼的特点，一个行政行为只受一次司法审查，依照诉讼中的司法资源利用的利益衡量原则，即使驳回起诉，其仍将以其母亲的名义提起行政诉讼，无疑是对司法资源的一种浪费；行政诉讼中法律上的利害关系人的范畴比民事诉讼更为宽泛，其不需要证明侵权事实的存在，仅需证明可能产生的影响即可；法律上所有的权利义务最终归结为人的权利，原告虽非房屋所有权人，但其合法的使用权仍为法律意义上的相邻权范畴，依照一般法学理论，不动产的所有人或者使用人因不动产行政所有权或者使用权而发生的权利义务关系，称为相邻关系。第二种意见认为，原告的主体资格不成立，理由为：最高法院司法解释明确了行政诉讼中利害关系人作为原告的四种情形，对照条文理解，本案原告是房屋使用权人而非所有权人，其不符合具体行政行为涉及其相邻权的情形，法律对此并无弹性条款的规定，因此，应由该房屋的所有权人即其母亲来行诉权。
二、法律分析
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称司法解释）第十二条规定了利害关系人可以作为原告提起行政诉讼，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。第十三条同时对该上述利害关系人作了法律上的界定，分为四种情形：“（一）被诉的具体行政行涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”针对本案的情形，后三种均不存在，故也无法适用，但第一种情形中的相邻权是否构成，是成立原告诉讼主体资格的基础要件。我们必须从相邻权的法律原义开始研究。
1、不动产与相邻关系
不动产是与动产相互补充的一个二元论概念，将财产分为动产和不动产是基于法律上的权利保护的需要，两者之间的受保护程度有一些差别。基于本文所要讨论的问题，两者之间如何界定不属本文讨论主旨，但依照一般法学理论所形成的共识，房屋明确属于不动产。
依通说,相邻关系,是指两个以上相毗邻的不动产所有人或使用人在行使各自不动产所有权或使用权时,因相互间依法应当给予必要的便利或应当接受必要的限制而发生的权利义务关系。其中一方有权请求相邻地方提供便利或接受限制,而相邻他方亦应接受请求向对方提供便利或接受限制。前者为相邻人所享有的权利,即相邻权,后者为相邻人所负担的义务,即相邻义务。相邻权与相邻义务对映而存在。由于着眼点不同,学说对此称谓不一:着眼于民法之权利本位这一法律观念,且仅从权利得扩张一方观察,即谓之“相邻权”;着眼于不动产相毗邻各方利益平衡之调和,则称之“相邻关系”。应当说,后一种称谓更加周全、精确,殊值赞同，但两者的称谓差别不足以形成较大的分歧,本文中为便于理解和与司法解释的规定相一致，仍称为相邻权。
2、请求权与相邻权
在民事权利的谱系中,依不同的标准可对民事权利作不同划分。其中,依权利的作用,可将民事权利分为支配权、请求权、形成权和抗辩权。在这一系列中,请求权被认为“在权利体系中居于枢纽地位”[1] 。
依照通说，请求权是指请求他人为一定行为(作为或不作为)的权利。请求权的权利人自己不能直接取得作为该权利内容的利益,必须通过他人的特定行为间接取得。请求权包括债权请求权、物权请求权、知识产权请求权、人身权请求权等。各种请求权都是以一定的基础权利为前提的[2] 。请求权,通常可以分为绝对请求权与相对请求权,前者系对于一般人之请求权,其内容乃在要求不为一定行为,故称为消极请求权。举凡由物权或其他支配权所生之请求权皆属之。后者系对于特定人请求权,其内容不仅在请求为一定行为,并得请求不为一定行为,故有积极请求权与消极请求权之两种。
理论上，请求权依产生方式可分为原权型请求权和救济型请求权。原权型请求权,指作为原生权利的请求权,包括契约债权和基于亲属权产生的请求权,如配偶和亲属之间的抚养与赡养请求权。救济权型请求权,指当权利受到他人不法侵害或有侵害的可能时,所发生的救济性的请求权。即救济权。救济权型请求权依其原权为标准分为:物权上请求权、人身权上请求权、知识产权上请求、契约债权请求权和侵权行为之债请求权[3] 。所有权之物请求权的具体内容视所有权被妨碍的样态而定,主要包括:停止侵害请求权、预防危害请求权、除去防害请求权、返还原物请求权、回复原状请求权。
从前面所定义的相邻权概念，可见,相邻权性质上属于相毗邻不动产权上之救济权型请求权。是“必要限度内”相毗邻不动产所有权上之停止侵害请求权、预防危害请求权、除去妨害请求权、回复原状请求权的合称。而对于建筑物相邻关系:相邻各方修建房屋或其他建筑物,应与邻人的房屋保持适当距离,不得妨碍邻人的通风和采光。否则,邻人不得请求采取避免阻风、遮光措施,以排除妨碍。
相邻权作为相毗邻不动产所有权上之救济权,仅在不动产所有权或使用权的正常行使受到来自相毗邻的不动产限制或妨碍时,方启动以回复对不动产的正常支配。因此,相邻权本身不存在被侵害的问题。在相邻关系纠纷中,被侵害的并不是相邻权,而是相邻权所要救济的原权——不动产所有权或使用权。
三、结论
无可非议的是，请求权是一切诉权的基础前提，不论其是民事诉讼还是行政诉讼。而在行政诉讼中，就本案涉及的规划行政许可这一具体行政行为，其许可的建筑物与原告居住的房屋显然形成了法律上的相邻关系，基于上文的分析，原告作为房屋的使用权人其依法具有法律上的相邻权，因此具有请求权，当然，他具有的请求权可以是民事方面的诉权，也可以是行政方面的诉权，这是由其自行选择的权利，从行政诉讼角度说，其对规划许可的诉讼，经法院合法性审查后，如存在行政行为违法，则将导致该行政许可被撤销或确认违法，从根本上解决了相邻权的保护问题；其提起民事诉讼，将会存在举证方面的困难，诉讼难度将大为增加。当然，即使其行政诉讼不能胜诉，也有权对其产生的不利影响要求进行补偿，但合法的行政行为所导致的不得后果只能是相邻后建建筑所有人的补偿而不是赔偿。
综上，原告作为房屋使用权人，有权以具体行政行为涉及其相邻权为由，提起行政诉讼，其原告主体资格依法成立。笔者同意第一种意见。第二种意见存在的问题是将相邻权与所有权相等同，混为一谈，从而曲解了司法解释的立法本意，人为缩小了法律的适用范围。
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