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土地使用权证书颁发给他人的行政行为应予撤销——皆因其在已设置抵押的建筑物范围内
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发布时间: 2015-07-04
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案情
1998年10月，某建材设备厂以其所有的第三、四车间为抵押物向该县的农业银行贷款人民币96万元，并在该县的工商行政管理部门办理了抵押物登记手续。借款期届满后设备厂未能还款。2000年5月，该县的农业银行将这笔债权转移给了某资产管理公司下属的南京办事处（以下简称办事处），设备厂对此债权转移行为予以确认。次年10月，设备厂书面承诺将上述抵押财产交由办事处处置，而在此之前设备厂已将抵押财产租赁给了某繁华玻璃制品公司（以下简称繁华公司），致使办事处无法处置抵押物，办事处遂以繁华公司、设备厂为被告提起民事诉讼，法院判决解除繁华公司与设备厂对上述抵押财产的租赁关系。然而此时该县县政府已将上述抵押物范围内的土地使用权证书颁发给了繁华公司，办事处认为县政府的该行政行为致使其抵押权无法实现，侵犯其合法权益，遂以该县政府为被告提起行政诉讼。
争议
地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权是否随之抵押？即该建筑物范围内的土地使用权是否应另外进行抵押登记？县政府向繁华公司颁发土地使用权证书是否合法？
审理
诉讼过程中，县政府主动撤销了其颁发给繁华公司的土地使用权证书，原告办事处申请撤回起诉，法院裁定准许。
评析
县政府将已设置抵押的建筑物范围内的土地使用权证书颁发给他人的行为应予撤销。
担保是经济活动中为保障债权实现而设立的法律制度。抵押是担保的方式之一。一般来说，抵押合同纠纷是通过民事诉讼途径解决的，但《中华人民共和国担保法》第41条规定“当事人以本法第42条规定的财产抵押的，抵押合同自登记之日起生效”，这就使得抵押合同这一原本属于平等主体之间的民事法律关系必须要通过行政管理关系而确立，因而涉及抵押权实现的行政诉讼也越来越多。
本案原告因被告县人民政府在诉讼过程中改变具体行政行为而撤诉，但本案所涉及到的有关法律问题值得思考。
担保法第42条规定，以城市房地产或乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，登记机关为县级以上地方人民政府规定的部门。《中华人民共和国房地产管理法》也有同样的规定。对于“县级以上地方人民政府规定的部门”具体是哪个部门却没有明确的规定，实践中各地的做法不一，有的地方人民政府规定为房地产管理部门，也有的地方人民政府规定为工商行政管理部门。本案中县政府规定的部门即是工商行政管理部门，虽然2000年9月29日最高人民法院对担保法作出的司法解释中已明确“当事人在土地管理部门或房产管理部门办理了抵押物登记手续的，人民法院可以确认其效力”，但本案的抵押合同签订、履行均在1998年，上述司法解释对本案无溯及力，且该县政府对上述抵押合同的法律效力不持异议，该抵押合同的效力也已经生效的民事判决书予以确认，故抵押登记行为依法成立。
地上建筑物、其他附作物抵押时，其使用范围内的土地使用权是否随之抵押？也即该建筑物使用范围内的土地使用权是否应另外进行抵押登记？这个问题是本案的焦点问题，这关系到县政府向繁华公司颁发土地使用权证书是否合法的问题。
审理过程中对上述问题产生了两种不同的观点。
一种观点认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地抵押及地上建筑物、其他附作物的登记由政府土地管理部门、房地产管理部门依照有关规定办理。设备厂与农行虽然办理了建筑物的抵押登记，但未向土地管理部门办理土地使用权抵押登记，不得对抗县政府向繁华公司的颁证行为，该县政府的颁证行为不构成对办事处的侵权。
第二种观点认为，根据担保法第36条之规定，以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。根据这一规定，抵押合同双方无须另外向土地管理部门办理土地使用权的抵押登记，该县政府将已设置抵押的建筑物范围内的土地使用权证书向繁华公司颁发致使办事处无法实现抵押权，故该县政府的行政行为不合法，属行政侵权行为。
笔者同意第二种观点。
由于房屋具有依附于土地存在的特征，房屋所有权或使用权依法转移后，必然产生土地所有权或使用权是否转移的问题。我国土地所有权属于国家或农村集体组织所有，用地单位对土地仅有使用权，而且都是因自己所有或使用的房屋才利用该土地，因此我国处理房地产关系时的一个重要原则就是“地随房走或房随地走”，根据这一原则，担保法规定“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”只有这样，才能保证实现抵押权时房屋和土地使用权同时转让。也正是基于上述原则，《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均规定地上建筑物、其他附作物抵押时其使用范围内的土地使用权随之抵押。从上述规定可以看出，抵押合同双方无须另外向土地管理部门办理土地使用权的抵押登记，否则土地管理部门则是越权抵押登记。当然，设置抵押的财产必须是抵押人有权处分的财产，故担保法第36条规定的房屋抵押限于国有土地上的房屋和乡镇、村企业的厂房等建筑物的抵押。本案例中设备厂第三、四车间占用范围内的土地属以划拨方式取得的国有土地，以该土地上的房屋抵押符合上述法律规定，而法律对此类土地使用权设置抵押后如何实现抵押权也有明确规定，即必须在缴纳土地使用权出让金后方可实现抵押权。本案例中的县政府将已设置抵押财产范围内的土地使用权登记给了他人的行政行为直接影响了办事处对抵押权的实现，对办事处的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定，办事处有权提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，单位和个人依法使用国有土地由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。对于土地登记的程序有关法律法规也有规定，即当事人提出申请后，土地管理部门需对当事人提供的资料进行审查，对被申请的土地权属情况进行调查，如当事人提供的资料合法有效，土地权属无争议，则登记、发证。本案例中的县政府向繁华公司的颁证前未尽调查、审核之职责，在办事处与设备厂财产抵押的事实存在，办事处与繁华公司的土地权属争议未解决之前而将国有土地使用权证书颁发给了繁华公司，属事实不清，程序不当，也侵犯了办事处的合法权益，故县政府向繁华公司所颁发的土地使用权证书应予撤销。
1998年10月，某建材设备厂以其所有的第三、四车间为抵押物向该县的农业银行贷款人民币96万元，并在该县的工商行政管理部门办理了抵押物登记手续。借款期届满后设备厂未能还款。2000年5月，该县的农业银行将这笔债权转移给了某资产管理公司下属的南京办事处（以下简称办事处），设备厂对此债权转移行为予以确认。次年10月，设备厂书面承诺将上述抵押财产交由办事处处置，而在此之前设备厂已将抵押财产租赁给了某繁华玻璃制品公司（以下简称繁华公司），致使办事处无法处置抵押物，办事处遂以繁华公司、设备厂为被告提起民事诉讼，法院判决解除繁华公司与设备厂对上述抵押财产的租赁关系。然而此时该县县政府已将上述抵押物范围内的土地使用权证书颁发给了繁华公司，办事处认为县政府的该行政行为致使其抵押权无法实现，侵犯其合法权益，遂以该县政府为被告提起行政诉讼。
争议
地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权是否随之抵押？即该建筑物范围内的土地使用权是否应另外进行抵押登记？县政府向繁华公司颁发土地使用权证书是否合法？
审理
诉讼过程中，县政府主动撤销了其颁发给繁华公司的土地使用权证书，原告办事处申请撤回起诉，法院裁定准许。
评析
县政府将已设置抵押的建筑物范围内的土地使用权证书颁发给他人的行为应予撤销。
担保是经济活动中为保障债权实现而设立的法律制度。抵押是担保的方式之一。一般来说，抵押合同纠纷是通过民事诉讼途径解决的，但《中华人民共和国担保法》第41条规定“当事人以本法第42条规定的财产抵押的，抵押合同自登记之日起生效”，这就使得抵押合同这一原本属于平等主体之间的民事法律关系必须要通过行政管理关系而确立，因而涉及抵押权实现的行政诉讼也越来越多。
本案原告因被告县人民政府在诉讼过程中改变具体行政行为而撤诉，但本案所涉及到的有关法律问题值得思考。
担保法第42条规定，以城市房地产或乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，登记机关为县级以上地方人民政府规定的部门。《中华人民共和国房地产管理法》也有同样的规定。对于“县级以上地方人民政府规定的部门”具体是哪个部门却没有明确的规定，实践中各地的做法不一，有的地方人民政府规定为房地产管理部门，也有的地方人民政府规定为工商行政管理部门。本案中县政府规定的部门即是工商行政管理部门，虽然2000年9月29日最高人民法院对担保法作出的司法解释中已明确“当事人在土地管理部门或房产管理部门办理了抵押物登记手续的，人民法院可以确认其效力”，但本案的抵押合同签订、履行均在1998年，上述司法解释对本案无溯及力，且该县政府对上述抵押合同的法律效力不持异议，该抵押合同的效力也已经生效的民事判决书予以确认，故抵押登记行为依法成立。
地上建筑物、其他附作物抵押时，其使用范围内的土地使用权是否随之抵押？也即该建筑物使用范围内的土地使用权是否应另外进行抵押登记？这个问题是本案的焦点问题，这关系到县政府向繁华公司颁发土地使用权证书是否合法的问题。
审理过程中对上述问题产生了两种不同的观点。
一种观点认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地抵押及地上建筑物、其他附作物的登记由政府土地管理部门、房地产管理部门依照有关规定办理。设备厂与农行虽然办理了建筑物的抵押登记，但未向土地管理部门办理土地使用权抵押登记，不得对抗县政府向繁华公司的颁证行为，该县政府的颁证行为不构成对办事处的侵权。
第二种观点认为，根据担保法第36条之规定，以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。根据这一规定，抵押合同双方无须另外向土地管理部门办理土地使用权的抵押登记，该县政府将已设置抵押的建筑物范围内的土地使用权证书向繁华公司颁发致使办事处无法实现抵押权，故该县政府的行政行为不合法，属行政侵权行为。
笔者同意第二种观点。
由于房屋具有依附于土地存在的特征，房屋所有权或使用权依法转移后，必然产生土地所有权或使用权是否转移的问题。我国土地所有权属于国家或农村集体组织所有，用地单位对土地仅有使用权，而且都是因自己所有或使用的房屋才利用该土地，因此我国处理房地产关系时的一个重要原则就是“地随房走或房随地走”，根据这一原则，担保法规定“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”只有这样，才能保证实现抵押权时房屋和土地使用权同时转让。也正是基于上述原则，《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均规定地上建筑物、其他附作物抵押时其使用范围内的土地使用权随之抵押。从上述规定可以看出，抵押合同双方无须另外向土地管理部门办理土地使用权的抵押登记，否则土地管理部门则是越权抵押登记。当然，设置抵押的财产必须是抵押人有权处分的财产，故担保法第36条规定的房屋抵押限于国有土地上的房屋和乡镇、村企业的厂房等建筑物的抵押。本案例中设备厂第三、四车间占用范围内的土地属以划拨方式取得的国有土地，以该土地上的房屋抵押符合上述法律规定，而法律对此类土地使用权设置抵押后如何实现抵押权也有明确规定，即必须在缴纳土地使用权出让金后方可实现抵押权。本案例中的县政府将已设置抵押财产范围内的土地使用权登记给了他人的行政行为直接影响了办事处对抵押权的实现，对办事处的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定，办事处有权提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，单位和个人依法使用国有土地由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。对于土地登记的程序有关法律法规也有规定，即当事人提出申请后，土地管理部门需对当事人提供的资料进行审查，对被申请的土地权属情况进行调查，如当事人提供的资料合法有效，土地权属无争议，则登记、发证。本案例中的县政府向繁华公司的颁证前未尽调查、审核之职责，在办事处与设备厂财产抵押的事实存在，办事处与繁华公司的土地权属争议未解决之前而将国有土地使用权证书颁发给了繁华公司，属事实不清，程序不当，也侵犯了办事处的合法权益，故县政府向繁华公司所颁发的土地使用权证书应予撤销。
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