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宅基地入市制度破冰正当其时
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发布时间: 2015-07-03
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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市场,“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。这无疑是令人振奋的消息。
我国物权法虽然确认了宅基地使用权的用益物权性质,但围绕是否应允许宅基地入市,由于争议较大,物权法最终采取了回避态度。该法第152条仅明确了农户对宅基地的权利是“占用和使用”,没有提及“收益”,同时在第153条采用了设定引用性法条的立法技术,规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。
如果仅从土地管理法来看,我们找不到关于禁止农民向本集体经济组织以外的他人转让宅基地上的住房的规定。但自1999年以来,以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定,则对宅基地使用权及其上住房的转让作出了明确限制,从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和受让对象限定为本集体成员之内的农民,禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。加上土地管理法规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,在一般情况下,符合宅基地使用权分配条件的农户自然会倾向于通过申请无偿取得一处新宅基地盖新房,而不会掏腰包去购买一所旧房以取得宅基地使用权。这样一来,潜在的购买人的范围是极其有限的,宅基地使用权因此成为了不可交易的静态财产。
由于“房地一体”的现实,禁止宅基地入市其实就是变相禁止了宅基地之上的房屋的自由交易,而房屋历来就是农民的私产,限制宅基地交易严重影响农民对私有房屋的财产权利。在农村中,不少宅基地及其上的房屋属于“祖产”和“老宅”,是农民祖祖辈辈辈继承下来的,农民对宅基地和房屋均拥有所有权。只是在人民公社时期中央下发《农村人民公社条例修正草案》(学界通称为“六十条”),规定宅基地由农民集体所有,农民对宅基地的所有权才变成了使用权。
目前来看,反对宅基地直接入市的理由主要是出于保护耕地的考虑。由于农民对宅基地使用权的初始取得是无偿的,且没有期限限制,有人担心一旦允许其入市,交易的自由性显化了宅基地的财产价值,巨大的级差地租容易刺激农民滥占耕地,将其变为宅基地进行转让。
其实,这种现象可以通过以下途径解决:一是加强土地的用途管制,严格遵循土地利用总体规划和土地利用年度计划,以农地转用指标控制建设用地的供应总量,同时加强对宅基地的审批分配管理；二是可以考虑对超标宅基地收取一定的资源税。农户转让宅基地时,因超标所获得的出让金,集体有权按比例分成。同时,应继续坚持“一户一宅”规定,农民在出卖、出租房屋后,无权再重新申请宅基地。
鉴于各地情况不同,宅基地入市方式,法律应允许多样化的选择,比如一对一,多对一等方式。所谓一对一的方式,是指单个农户将宅基地使用权供应给建设用地一级市场,通过出让、出租等方式将宅基地使用权让渡给他人,不论后者是否为本农民集体经济组织成员。这种方式多用于受让人对土地面积的需求较小的情况,如在宅基地上修建自住或经营性的房屋。所谓多对一的方式,是指多家农户联合起来或由农民集体组织出面,通过对宅基地的统一整理及农户的集中居住,将节省下来的宅基地供应给市场,获得的土地出让金又可用于支付土地整理及农民集中居住区的房屋建设,这种方式克服了因宅基地位置分散、难以满足市场对成片、面积较大的建设用地需求的缺陷。
我们应看到,“地大房差,货币收入低”仍是目前我国不少农民生活的写照。有农民曾感慨说,现在是“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这些大量沉睡的资本因为禁止交易而无法显化其财产价值。尤其对于那些在城市化大潮中准备向城镇迁移的农民来说,如果限制他们将房产(包括房屋和宅基地)向非集体成员转让,将影响他们取得进入城市安身立业的最低资本,从而阻碍人口城市化进程。
解决问题的关键并不在于对宅基地入市的管制,而在于让各种资源的价值在市场上充分体现,让价格和收益去影响人们的行为,从而实现“赋予农民更多财产权利”的目标。
我国物权法虽然确认了宅基地使用权的用益物权性质,但围绕是否应允许宅基地入市,由于争议较大,物权法最终采取了回避态度。该法第152条仅明确了农户对宅基地的权利是“占用和使用”,没有提及“收益”,同时在第153条采用了设定引用性法条的立法技术,规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。
如果仅从土地管理法来看,我们找不到关于禁止农民向本集体经济组织以外的他人转让宅基地上的住房的规定。但自1999年以来,以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定,则对宅基地使用权及其上住房的转让作出了明确限制,从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和受让对象限定为本集体成员之内的农民,禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。加上土地管理法规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,在一般情况下,符合宅基地使用权分配条件的农户自然会倾向于通过申请无偿取得一处新宅基地盖新房,而不会掏腰包去购买一所旧房以取得宅基地使用权。这样一来,潜在的购买人的范围是极其有限的,宅基地使用权因此成为了不可交易的静态财产。
由于“房地一体”的现实,禁止宅基地入市其实就是变相禁止了宅基地之上的房屋的自由交易,而房屋历来就是农民的私产,限制宅基地交易严重影响农民对私有房屋的财产权利。在农村中,不少宅基地及其上的房屋属于“祖产”和“老宅”,是农民祖祖辈辈辈继承下来的,农民对宅基地和房屋均拥有所有权。只是在人民公社时期中央下发《农村人民公社条例修正草案》(学界通称为“六十条”),规定宅基地由农民集体所有,农民对宅基地的所有权才变成了使用权。
目前来看,反对宅基地直接入市的理由主要是出于保护耕地的考虑。由于农民对宅基地使用权的初始取得是无偿的,且没有期限限制,有人担心一旦允许其入市,交易的自由性显化了宅基地的财产价值,巨大的级差地租容易刺激农民滥占耕地,将其变为宅基地进行转让。
其实,这种现象可以通过以下途径解决:一是加强土地的用途管制,严格遵循土地利用总体规划和土地利用年度计划,以农地转用指标控制建设用地的供应总量,同时加强对宅基地的审批分配管理；二是可以考虑对超标宅基地收取一定的资源税。农户转让宅基地时,因超标所获得的出让金,集体有权按比例分成。同时,应继续坚持“一户一宅”规定,农民在出卖、出租房屋后,无权再重新申请宅基地。
鉴于各地情况不同,宅基地入市方式,法律应允许多样化的选择,比如一对一,多对一等方式。所谓一对一的方式,是指单个农户将宅基地使用权供应给建设用地一级市场,通过出让、出租等方式将宅基地使用权让渡给他人,不论后者是否为本农民集体经济组织成员。这种方式多用于受让人对土地面积的需求较小的情况,如在宅基地上修建自住或经营性的房屋。所谓多对一的方式,是指多家农户联合起来或由农民集体组织出面,通过对宅基地的统一整理及农户的集中居住,将节省下来的宅基地供应给市场,获得的土地出让金又可用于支付土地整理及农民集中居住区的房屋建设,这种方式克服了因宅基地位置分散、难以满足市场对成片、面积较大的建设用地需求的缺陷。
我们应看到,“地大房差,货币收入低”仍是目前我国不少农民生活的写照。有农民曾感慨说,现在是“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这些大量沉睡的资本因为禁止交易而无法显化其财产价值。尤其对于那些在城市化大潮中准备向城镇迁移的农民来说,如果限制他们将房产(包括房屋和宅基地)向非集体成员转让,将影响他们取得进入城市安身立业的最低资本,从而阻碍人口城市化进程。
解决问题的关键并不在于对宅基地入市的管制,而在于让各种资源的价值在市场上充分体现,让价格和收益去影响人们的行为,从而实现“赋予农民更多财产权利”的目标。
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